6. Организация и финансирование заготовок для армии В вопросах материального обеспечения потребностей войны, а следовательно и организации заготовок для армии, государственные и военные деятели исходили из стратегических установок относительно будущей войны — она будет непродолжительной, не более шести месяцев, не потребует развертывания армии во многомиллионную. Соответственно этому полагали, что вполне достаточно иметь мобилизационные запасы лишь на этот короткий период.

Дополнительные материальные средства предполагалось получить за счет ресурсов ТВД и продукции лишь военных заводов без переключения на нужды фронта гражданских отраслей промышленности.

Напряженные и длительные боевые действия одновременно на ряде фронтов привели к расходованию всех мобзапасов в первые же месяцы войны, пониманию необходимости производства в ходе войны в огромных объемах вооружения и техники. За годы войны было заготовлено (в единицах): винтовок — 12 млн., станковых пулеметов — 46 тыс., легких артиллерийских орудий — 1320, тяжелых — 2100, легких артиллерийских снарядов — 50 млн., тяжелых снарядов — 8 млн., патронов — 13,5 млрд., самолетов — 14880, автомобилей — 20 тыс.[1] Поэтому значительная часть израсходованных денежных средств на войну (60 проц.) пошла на закупки вооружения, техники, продовольствия и имущества.

Заготовками для армии занимались центральные управления, особенно интендантское и артиллерийское, военные округа, фронты, корпуса, дивизии и воинские части.

Центральные довольствующие органы остались, как и в мирное время, под управлением военного министра. В условиях резко возросшей роли тыла армии, перевода на военные рельсы почти всей экономики требовалось объединенное руководство всеми органами, занимавшимися военным снабжением. Начальник Главного артиллерийского управления Военного министерства отмечал: «Не менее вредно отразилось на боевом снабжении отсутствие общего руководящего плана и единения в работе органов снабжения в глубоком тылу, а также отсутствие тесной связи в работе этих органов с фронтовыми органами снабжения»[2].

В ходе заготовлений применялись следующие цены: сметные (имелись в сметах бюджетного года); последнего года, предшествующего году заготовления; справочные (их сообщали уездные земельные управы и полиция); биржевые, а также установленные непосредственно довольствующими управлениями.

Эти цены служили основой для предельных цен, которые утверждались в центре военным советом, в округе — военным советом округа, на фронте — командующим армией. Предельные цены имели решающее значение при утверждении планов заготовлений. Если заготовление осуществлялось подрядным способом, то предельные цены разрабатывались, рассматривались и утверждались в строгой тайне, они носили секретный характер.

Значительная доля из всех заготовлений для армии в годы войны приходилась на интендантское снабжение, так как большой удельный вес составляли закупки продовольствия, фуража, предметов вещевого и обозного снабжения.

Опыт материального обеспечения войск в русско-японскую войну, увеличение численности личного состава вооруженных сил после этой войны, рост объема военных поставок обусловили некоторые изменения в системе снабжения армии интендантским имуществом в мирное и военное время. В 1911 году было реорганизовано Главное интендантское управление, усилены окружные и корпусные интендантства, введено дивизионное интендантство, улучшена подготовка кадров, в частности, создана Интендантская академия.

В войсках многие вопросы заготовки продовольствия и имущества решало корпусное интендантство. Корпусной интендант собирал в районе расположения корпуса сведения о местных средствах и ценах на продовольствие и фураж и сообщал о них окружному интендантству. Он проверял цены на те предметы довольствия, проведение заготовок которых поручалось войскам в районе корпусного расположения. Он представлял командиру корпуса и окружному интендантству соображения о покупных ценах на мясо и другие продукты для войск, о размере приварочных окладов. Определенную заготовительную деятельность проводил и дивизионный интендант, а также воинские части[3].

В ходе войны, особенно в первый год, правительство стремилось принять меры к сдерживанию цен. Осенью 1916 года были установлены твердые закупочные цены на хлебопродукты для всех сделок, введена карточная система на сахар, муку и масло. Однако в дальнейшем, ввиду продолжения войны, политика сдерживания цен потерпела провал, они стали постоянно возрастать.

Была сделана попытка установления в определенных районах токсированных цен на ряд продуктов питания. Такие цены вводились различными государственными органами, отсутствовало единое руководство их деятельностью. Спекулянты быстро приноровились к новшеству в области цен: продукты из токсированных районов перевозились в другие местности либо в районы, где токсированные цены были более высокие.

Большие права в области установления цен были предостав­лены военному ведомству. В феврале 1915 года Совет министров разрешил командующим войсками тыловых военных округов по согласованию с Министерством земледелия устанавливать твердые цены на покупаемые для нужд армии продукты. В качестве подстраховочного средства к твердым ценам, как гарантия их, была введена реквизиция продовольствия в случае отказа сдать его армии по установленной цене. В конце 1916 года правительство пошло на крайнюю меру — на Введение обязательной поставки хлеба соответственно разверстке.

Обеспечение войск продовольствием было нерегулярным и неполным, поэтому было решено выдавать военнослужащим деньги за недоданное по норме продовольствие, на которые они должны были сами купить на рынке продукты. Однако купить их было очень трудно, да и рыночная стоимость продуктов постоянно росла, и фактически они не могли полностью приобрести невыданное им продовольствие. Командиры воинских частей доносили, что отпуск денег солдатам вместо продовольствия совершенно бесполезен, ибо в районе расположения войск ничего купить нельзя. После февральской революции солдаты требовали дележа полковой казны, так как в ней были и их деньги «за недоед».

Снабжением предметами вещевого и обозного имущества занималось также интендантское ведомство, а к заготовкам сапог и теплых вещей привлекалось Министерство земледелия. Заготовляющими органами являлись главное и окружные интендантские управления. Иногда, не дожидаясь своевременного подвоза вещевого имущества из глубокого тыла, войска вынуждены были самостоятельно заготовлять его на ТВД.

Заготовки военной техники (артиллерийской, инженерной, авиационной и др.) были централизованы, ими занимались соответствующие главные управления, получая для этой цели необходимые кредиты.

Главное артиллерийское управление обязано было обеспечить потребности в предметах вооружения и огнеприпасов, оно занималось также снабжением армии автомобилями, химическим имуществом. Заказы на вооружение должны были предварительно согласовываться с рядом контролирующих органов и Министерством торговли и промышленности, а затем представляться на разрешение и утверждение военному совету.

Основным методом заготовок у частных заводов был «заказ в срок», т. е. заказ выдавался конкретному заводчику. «Подряд с торгов» применялся лишь для закупки станков, топлива, материалов и некоторых других предметов. Казенные заводы поставляли оружие согласно заключенному контракту.

При заготовлении вооружения разрешалось выдавать аванс подрядчикам до 65 проц. стоимости заказа, были облегчены условия его получения. Военное министерство с целью быстрейшего увеличения производства артиллерийского вооружения соглашалось оплачивать его по чрезвычайно высоким ценам. Военный министр В. А. Сухомлинов дал понять заводчикам, что вопрос о ценах имеет второстепенное значение. По утверждению упоминавшегося А. А. Маниковского, военное ведомство само сыпало в ненасытную и бездонную утробу промышленников и спекулянтов сотни миллионов народного достояния, получая от них за это явно неадекватную помощь в деле обороны.

Ввиду недостатка в предметах артиллерийского и другого вооружения была развернута кампания по сбору оружия на поле боя, для чего создавались команды по сбору оружия, а также привлекалось местное население. Для поощрения сбора оружия вначале на Северо-Западном и Юго-Западном фронтах ввели денежное вознаграждение. Размер его зависел от вида оружия и лица, сдававшего это оружие. Так, например, солдату, не принадлежавшему к составу команды, платили за винтовку не более 6 руб., а члену команды — не более 1 руб., местному жителю за русскую винтовку — 6 руб., а за иностранную — 5 руб. Легко раненый за принесение винтовки получал 50 коп.

Непродуманная система денежного вознаграждения за сбор и сдачу оружия может привести и к нежелательным последствиям. Так получилось и в эту войну. Особое совещание по обороне установило за скупаемые винтовки у населения внутри страны более высокие цены, чем на фронте (20 руб. за русскую винтовку и 15 руб. за иностранную). Вместо использования собранного оружия на фронте оно потекло в тыл[4]. В 1916 году с целью установления общего порядка на всех фронтах сбора оружия и выплаты вознаграждения было издано положение о сборе оружия.

В годы войны потребности армии в вооружении, технике, продовольствии и имуществе удовлетворяли, в основном, частные заводы и фабрики, жители сельской местности. Государственные казенные заводы поставляли лишь некоторую часть артиллерийского и стрелкового вооружения.

Частной промышленности, мобилизованной на выполнение военных заказов, государство выдавало субсидии, ссуды и авансы, которые составляли от 30 до 65 проц. суммы заказа. Русские и иностранные промышленники получали огромные прибыли на этих заказах. Министерство финансов попыталось воздействовать на цены военных поставок, оно указывало Военному министерству на излишнюю уступчивость по отношению к поставщикам, предлагало создать специальный комитет для установления цен на военные предметы, в состав которого считало нужным включить представителей Министерства финансов и Государственного контроля. Однако Военное министерство решительно выступило против предложения о создании комиссии, а правительство его поддержало, не пошло на ограничение свободного буржуазного предпринимательства.

7. Ведомственный и внешний контроль военных расходов

Финансовый контроль подразделялся на ведомственный, т. е. организуемый и проводимый должностными лицами Военного министерства, и внешний — со стороны Государственного контроля.

Ведомственный контроль осуществлял прежде всего командир воинской части[5].  Ему были даны большие права в проведении лично и организации предварительного контроля. Он утверждал смету доходов и расходов хозяйственного оборота, контролировал ее исполнение. В приказе по части фиксировались все операции по получению и расходованию в полку денежных средств.

Командир полка обязан был внезапно («во всякое время, без предварения») проверять денежные суммы в полковой казне, их соответствие книгам финансового учета, результаты проверки объявлялись в приказе. Он назначал комиссию для ежемесячной проверки полковых и ротных сумм. Результаты проверки записывались в денежный журнал, приходно-расходную книгу. При необходимости командир полка докладывал некоторые выводы из проверки командиру дивизии и представлял ему акт этой документальной проверки. По окончании года для документальной ревизии материальных и денежных книг командир полка назначал комиссию, результаты ревизии докладывались командиру полка и объявлялись в приказе по части.

Командир роты ежемесячно проверял ротную документацию по учету материальных и денежных средств, наличие этих средств, их соответствие учетным данным. Результаты проверки докладывались командиру полка.

Заведующий хозяйством полка осуществлял контроль за расходованием материальных и денежных средств. Он контролировал правильность ведения книг учета, хранение материалов, имущества. Он лично присутствовал при каждом вкладе и выемке денег из казны, до отправки в корпус проверял все требовательные ведомости на испрашиваемые денежные средства. Он должен был ежедневно засвидетельствовать записи в денежном журнале, а по окончании месяца проверить денежный журнал и приходно-расходную книгу, результаты проверки «свидетельствовались» им в этих книгах.

Командир дивизии, не являясь распорядителем кредитов, в определенной мере контролировал финансовую деятельность воинских частей. Он, в частности, своим приказом зачислял средства в экономические капиталы, объявлял хозяйственные обороты полков, делал передвижку средств в сметах хозяйственных оборотов воинских частей.

Общественному контролю подлежали денежные средства специальных фондов (капиталов), для чего создавались комиссии (комитеты). Так, капитал офицерских собраний контролировал распорядительный комитет; заемный капитал — комиссия из офицеров, членов заемной кассы; средства солдатских лавок и буфетов — комиссия из офицеров.

В военное время ведомственный контроль за хозяйственным и финансовым состоянием воинских частей и соединений существенно не был изменен, он организовывался лишь применительно к условиям боевой обстановки.

Внешний контроль, т. е. контроль из лиц и органов, не принадлежащих к Военному министерству, осуществлялся Государственным контролем. Он состоял из центрального и местных учреждений. В составе центрального органа имелся «Департамент военной и морской отчетности», на который была возложена ревизия отчетности центральных «установлений» Военного министерства и всех «установлений» морского министер­ства.

Местными учреждениями Государственного контроля являлись контрольные палаты, имевшиеся по одной в каждой губернии. Расходы военного округа ревизовались той контрольной палатой, которая находилась в военно-окружном центре, т. е. там, где располагалось военно-окружное управление. В палаты высылались двоякого рода документы.

Во-первых, сами расходные документы, т. е. ассигновки и требовательные ведомости по тем денежным отпускам, которые произведены «в окончательный расчет», когда расходы были определены на основе норм и численности личного состава. Такими расходами, например, считались денежное довольствие офицерскому составу, прогонные деньги и т. п. Ассигновки, требовательные ведомости и другие документы по таким затратам отправлялись в контрольные учреждения в течение полутора месяцев со дня получения денег в казначействе. Контрольные учреждения проверяли: согласуются ли расходы с действующими нормами, табелями и положениями; кому выданы деньги — непосредственно получателям или их доверенным лицам; сданы ли в казначейство не розданные почему-либо деньги.

Во-вторых, подробные отчеты по тем расходам, которые произведены не «в окончательный расчет», а были исчислены в виде примерных расчетов, т. е. выданные деньги считались своего рода пока авансом. Отчеты составлялись по расходам на провиантское, приварочное и фуражное довольствие, на выплату жалованья нижним чинам и др. Отчеты вместе с документами, имеющими отношение к расходованию средств (аттестатами, приказами по части и пр.), отсылались в контрольные органы не позднее 15 числа каждого месяца, следующего за отчетным.

При обнаружении неправильностей в расходовании средств Государственный контроль высылал учетный реестр, по которому в течение 3-х месяцев могли быть представлены объяснения. Если в этот срок не поступали объяснения, либо они не оправдывали выявленных неправильностей, то Государственный контроль делал начет.

Во время войны в полевое управление войск введены чины Государственного контроля, они образовали сеть органов, которым было присвоено название «Полевого контроля»[6].

Органы полевого контроля начали действовать с первых же дней войны. Формировались они из служащих центральных и местных учреждений Государственного контроля, которые назначались в эти органы согласно мобилизационным спискам. Кроме того, в контрольные органы принимались лица, изъявившие добровольное желание работать в полевом контроле.

Структура полевого контроля была такова: во фронте, в управлении начальника снабжения армий фронта — главный полевой контролер; в штабах армий, корпусов и дивизий (не входивших в состав корпуса) — полевые контролеры. Деятельностью полевых контролеров руководил главный контролер фронта. По командной линии контролеры подчинялись: в дивизии и корпусе — командирам, в армии — начальнику этапно- хозяйственного отдела штаба, во фронте — главному начальнику снабжения армий фронта.

В воинских частях должности полевых контролеров не предусматривались. Они могли создаваться лишь при различных специальных организациях (хозяйственных, строительных и т. п.), которые за счет государственных средств осуществляли крупные хозяйственные операции.

Согласно положению о полевом управлении войск, главное назначение полевого контроля заключалось в полном содействии всеми средствами и опытом успешному производству хозяйственных операций, работ и заготовлений с соблюдением интересов казны. Эти задачи полевой контроль выполнял путем осуществления предварительного и последующего контроля.

Одна из форм предварительного контроля — проверка перечней расходов. В корпусе до отправления их в штаб армии они должны были направляться на проверку корпусному полевому контролеру, в армии — соответственно армейскому контролеру, а перечни фронтов — главному контролеру фронта. Перечни расходов фронтов по поступлении их в Военное министерство рассматривались в межведомственном совещании при участии представителей Министерства финансов и Государственного контроля.

Полевые органы контроля обязаны были делать предварительные проверки авансовых выдач денежных средств на заготовки и строительные работы, а также всех документов на выдачу средств частным лицам (подрядчикам и поставщикам). Главный начальник снабжения армий фронта мог принять решение о предварительной проверке полевым контролем и других расходов.

При предварительной проверке этих расходов ассигновки сначала передавались на проверку в полевой контроль (например, корпусной интендант передавал их корпусному контролеру вместе с документами, оправдывавшими расход). Контролер обязан был проверить ассигновку не позднее следующего дня, а если расходы экстренные,— то в тот же день.

Полевой контролер писал на ассигновке одну из трех резолюций: «утверждается», «отлагается до последующей ревизии», «не утверждается». При резолюции «утверждается» ассигновка считалась обревизованной окончательно. Резолюция «откладывается до последующей ревизии» означала, что расход разрешен, но ассигновки после их оплаты подлежат последующей ревизии. Ассигновка с резолюцией «не утверждается» оплате не подлежала. Но корпусной интендант имел право направить ее к оплате, приняв ответственность за расходование средств, на себя.

К предварительному контролю следует отнести и работу полевых контролеров в области цен. Они обязаны были собирать сведения о ценах на все предметы довольствия войск и представлять их своему военному начальству; давать заключения на проектируемые предельные цены.

Полевой контроль давал также свои заключения по хозяйственным операциям на крупные суммы. Довольствующие службы войск обязывались своевременно сообщать полевому контролю довольно подробные сведения о таких заготовлениях. Полевой контроль высказывал свое заключение о целесообразности вообще заготовок, способах их осуществления, правомерности намечаемых цен и т. д.

Перед мировой войной считалось, что в войсках действующей армии основным должен быть предварительный контроль, поскольку в органы полевого контроля должны были представ­ляться перечни расходов (заявки на денежные средства), контролеры давали разрешение на выдачу денег заготовительным и строительным органам и т. п. Фактически предварительный контроль не дал ожидаемых положительных результатов, оказался не таким эффективным, как предполагалось. Причин тому было немало. Перечни расходов и другие документы не всегда представлялись в полевой контроль. С фронтов в центр перечни часто поступали с большим опозданием, когда фактически расходы уже были произведены, не дожидаясь утвержденных перечней. Нужно иметь в виду также предоставление исключительно больших прав в расходовании средств из военного фонда военному министру и другим военачальникам, что вело к снижению эффективности действий полевого контроля. Во фронтовом звене управления полевой контроль подчинялся начальнику снабжения армий фронта, который, согласно положению о полевом управлении войск, обладал широкими полномочиями в расходовании материальных и денежных средств. Он мог, например, утвердить выдачи продовольствия, фуража, имущества и других материальных средств, не подтвержденных расписками получателей, если обстоятельства, препятствовавшие «отобранию расписок», будут признаны им уважительными; имел право окончательно решать все вопросы, вытекающие из замечаний полевого контроля относительно способов и условий выполнения хозяйственных операций.

Последующий контроль осуществлялся тремя путями:

Во-первых, полевой контроль проводил довольно разнообразные фактические проверки наличия материальных и денежных средств, объема выполненных строительных работ, перевезенных грузов и т. д. Представители контроля привлекались к документальному оформлению трофеев, взятых у неприятеля; материальных средств, полученных путем реквизиции; ценностей, подлежащих уничтожению, и в ряде других случаев. Он обязан был регулярно проверять наличие денежных средств в кассах полевых казначейств.

Во-вторых, полевой контроль по приказанию командира корпуса, командующего армией и главного начальника снабжения армий фронта привлекался к проверке хозяйства частей войск, в том числе использования денежных средств. Контролеры обязаны были проверять провиантское, приварочное, фуражное и вещевое довольствие, наличие и расходование денежных средств, их сохранность и другие вопросы.

В-третьих, по опыту русско-японской и других войн, в ноябре 1915 года для проверки расходования чрезвычайных кредитов образована «Временная ревизионная комиссия», куда должна была поступать вся денежная отчетность казначейств, складов, распорядительных и отчетных учреждений. После окончания войны органы полевого контроля обязаны были высылать дела и отчеты в эту комиссию. Деятельность комиссии предусматривалась до завершения составления финансового отчета за все время войны. В ходе войны в эту комиссию была выслана огромная масса приходно-расходных документов. В связи с Октябрьской революцией 1917 года, сменой правительства и созданием новой Красной Армии намеченная проверка военных расходов не была доведена до конца.

Выводы

Первая мировая война по длительности и напряженности боевых сражений, материальным и финансовым затратам, человеческим жертвам и другим показателям была совершенно несравнима с предыдущими войнами. Соответственно параметрам этой войны организовывалось и ее финансирование, в него внесены немалые изменения накануне и в годы войны. Законодательные документы (законы, положения, приказы и др.) и материалы по их применению на практике позволяют сделать следующие выводы о финансах армии в годы мировой войны.

1. В России придавалось огромное значение вопросам финансовой подготовки страны к войне. Разработка этих вопросов шла в двух направлениях: теоретическом и практическом.

В теоретическом плане обосновывалось возросшее значение финансов в современной войне, доказывалась необходимость финансовой боевой готовности и возможности ее усиления, сравнивались уровни такой готовности в различных государствах.

В практическом плане принимались меры по укреплению финансового положения государства: ликвидирован бюджетный дефицит, накоплены запасы золота и «свободной наличности» в военных интересах, предусмотрены изменения в налоговой политике и денежном обращении, созданы благоприятные условия для получения внешних займов, проработаны вопросы нормальной деятельности финансово-кредитной системы в самый тревожный и неопределенный период — в дни мобилизации и начале войны.

2. Всесторонне разработан порядок финансового обеспечения армии в военное время. Выработаны правила финансирования мероприятий в подготовительный к войне период и в ходе мобилизации, обеспечения войск действующей армии за счет сверхсметных чрезвычайных кредитов, зачисляемых в так называемый «военный фонд», предусмотрен особый чрезвычайный кредит на первые 4 мес. войны. В правилах использования средств военного фонда учитывались особые обстоятельства военного времени; военачальникам предоставлялись широкие бюджетные полномочия, в том числе по бескредитным расходам и отпуску ассигнований сверх установленных норм. Финансирование войск осуществлялось на 4-х месячный период по сводным перечням фронтов, армий и корпусов, упрощена схема финансирования войск.

3. Накануне и в годы войны приняты крупные меры по улучшению материального положения офицерского состава. Система денежного довольствия изменена применительно к жизни и деятельности военнослужащих в боевых условиях. Заметно увеличены оклады жалованья офицеров в предвоенные годы, офицерам действующей армии выплачивались увеличенные оклады жалованья, специальные добавочные виды довольствия. Различные денежные пособия назначались раненым на фронте офицерам. Некоторые преимущества в материальном обеспечении сохранены в гвардии, авиации, отдаленных местностях.

Определена система мер по материальному обеспечению семей офицеров при убытии последних в действующую армию, в случае отсутствия сведений об их судьбе, их ранении, пленении и смерти, при эвакуации семей в другие районы страны. Установлены органы и лица, ответственные за материальное обеспечение семей офицеров фронтовиков.

Широкое распространение получила практика денежного вознаграждения военнослужащих и гражданских лиц за сбор и сдачу оружия.

4. Существенные изменения внесены в пенсионное обеспе­чение военнослужащих и их семей. Изданы новые законодательные акты о пенсионном обеспечении офицерского состава и нижних чинов, а также их семей, предусмотрены меры по оперативному назначению пенсий семьям погибших воинов, в том числе выплата им «временных пенсий». Пенсионное обеспечение осуществлялось за счет Государственного бюджета, средств эмеритальной кассы и инвалидного капитала.

5. В войсках действующей армии получил дальнейшее развитие полевой Государственный контроль, который в годы войны являлся основным в надзоре за законностью и правильностью использования военных ассигнований. Полевой контроль обязан был проверять (предварительным либо последующим способом) все расходы военного ведомства. Внутренний финан­совый контроль осуществлялся, в основном, со стороны офицеров воинских частей и подразделений. Специальных контрольных финансовых органов, как и прежде, ни в каких звеньях военного управления не имелось.