Игорь Александрович Долматович Доктор экономических наук, профессор, Академия проблем военной экономики и финансов. Выпускник ВФЭУ 1999 г.  Полковник запаса. Начальник кафедры бухгалтерского учета, анализа и аудита Военной финансово-экономической академии (2007 – 2010 гг.)

Основные приоритеты развития российских Вооруженных Сил провозглашены министром обороны Шойгу С.К. и состоят в следующем: 

повышение эффективности управления войсками;

их оснащение современным вооружением и военной техникой;

улучшение подготовки военнослужащих;

развитие мобилизационной базы;

совершенствование материально-технического обеспечения;

повышение качества военного образования.[1]

Вместе с тем, анализ международной обстановки, тревожные события последних лет по периметру территории России позволяют констатировать о возрастании внешних и внутренних угроз оборонной безопасности нашего государства. Таким образом, очевидны причины, по которым одним из первых концептуальных документов, разработанных новым руководством Вооруженными Силами России, явился план обороны страны, представленный 28 января 2013 года на утверждение Верховному Главнокомандующему Вооруженными Силами Российской Федерации. Авторами данного документа утверждается, что он составлен на основе анализа вероятных событий на ближайшие 10 лет и учитывает все программы, связанные с обороной страны: программу вооружения, мобилизационную программу, программы всех министерств и ведомств. Безусловно, проведена огромная согласованная работа заинтересованными министерствами и ведомствами, основанная на принципах и методах стратегического военного прогнозирования.

Однако хотелось бы быть уверенным, что ответственными государственными лицами  за обоснование основных положений оборонной политики в этом и многих других документах учтены ресурсные возможности и бюджетные ограничения по реализации планируемых мероприятий. По нашему мнению, синхронно с разработкой основных документов долгосрочного характера, регламентирующих способы обеспечения обороноспособности России, соответствующими специалистами должна проводиться работа по решению проблем повышения эффективности военно-бюджетной политики России.

Актуальные  проблемы  повышения эффективности военно-бюджетной  политики России

Задача повышения эффективности военно-бюджетной политики является для России крайне актуальной, так как при использовании военной силы для обеспечения своих национальных интересов наше государство может рассчитывать преимущественно на собственные финансовые ресурсы. Однако ограниченные экономические возможности России не позволяют приблизить параметры своего военного бюджета к объемам военных бюджетов развитых государств. Об этом свидетельствуют следующие данные. В России за период 2005 – 2009 гг. уровень расходов на оборону снизился с 2,7 % до 2,4 % в ВВП. Планы по переводу Вооруженных Сил к новому облику обеспечили некоторое увеличение – 2,9 % в 2010 г. и 3,02 % от ВВП в 2011 г. Для сравнения,  в США доля военных расходов в ВВП в указанный период планомерно повышалась и в настоящее время составляет порядка 4 % от ВВП.

  Совокупный военный бюджет России и союзников по ОДКБ не сопоставим с военным бюджетом стран НАТО, который в 2012 г. составил 849, 9 млрд. долл.,[2], только оборонный бюджет США на 2013 год утвержден в сумме 633, 4 млрд. долл.[3]

Совокупные военные затраты всех стран мира составили в 2011году 1740 млрд. долл., из которых на США приходится более 40%, а на Россию – 4,1%.[4] Паритет обеспечивается наличием у России стратегических ядерных сил. Однако наличие трудностей с их обновлением, а также возможное расширение НАТО на Восток за счет приема в альянс ряда стран СНГ усиливают военные угрозы для России.

Таким образом, серьезные финансовые диспропорции в военно-экономических потенциалах  России и других ведущих мировых держав, ограниченные экономические возможности  государства по финансированию обороны обусловливают необходимость формирования военно-бюджетной политики, обеспечивающей эффективное использование бюджетных средств, выделяемых на содержание и современное инновационное обновление российской армии и флота.

Существенное методологическое значение для совершенствования военно-бюджетной политики России, на наш взгляд, имеет исследование зарубежного опыта планирования и использования ресурсов, выделяемых на обеспечение национальной безопасности. Более чем полувековая история внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в США, и многолетний период бюджетных реформ в странах–членах блока НАТО свидетельствуют о том, что, несмотря на трудности, сопряженные с переходом к принципиально иному методу управления государственными расходами, эти страны последовательно внедряли технологию планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета, одновременно развивая и совершенствуя их.

Особенности военно-бюджетного процесса в США

В США много внимания уделяется совершенствованию системы планирования развития вооруженных сил и, прежде всего, преобразованию программных положений «Национальной военной стратегии США» (NMS – National Military Strategy)  –  основополагающего документа в области военной политики. В основу положена система «планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета» (ППРИБ).[5] В США бюджетное планирование осуществляется на шесть лет, что позволяет повысить реальность планов развития вооруженных сил в течение этого периода.

В первый год цикла аппарат министра обороны на основании «Стратегии национальной безопасности» (составляется Советом национальной безопасности) и «Стратегии национальной обороны» (составляется Комитетом начальников штабов)  дает всеобъемлющие стратегические указания и рекомендации видам вооруженных сил по формированию планов и программ.  На их основе в видах вооруженных сил корректируют свои программы и завершают разработку детализированных программ на последующие два финансовых года. Министерство обороны анализирует представленные документы видов, при необходимости корректирует выполнение текущего бюджета и разрабатывает общие бюджетные предложения на последующие два финансовых года. Второй год цикла в основном посвящен работе плановиков по управлению денежными потоками и решению проблем долгосрочного планирования.

Процесс планирования осуществляется также и на основе положений руководства по стратегическому планированию, в котором министр обороны и Комитет начальников штабов (КНШ) формулируют приоритеты национальной оборонной политики и военную стратегию (выходит в мае). В соответствии с указаниями руководства принимаются решения по финансированию программ военного строительства. Эти решения включаются в «Объединенное руководство по планированию», процессуально связывающее фазы планирования и программирования бюджетного процесса. Руководящие  положения данного документа также служат основанием для видов вооруженных сил и самостоятельных управлений министерства обороны при разработке «Меморандумов о целях программ». Виды вооруженных сил в августе предлагают программы, бюджеты и основные направления развития на шесть лет. Аппарат министра обороны до декабря анализирует исполнение бюджета предшествующего года и поступившие предложения видов вооруженных сил и включает принятые расходы в бюджетную заявку, которая направляется в административно-бюджетное управление при президенте. Данное управление составляет проект бюджета, который президентом представляется конгрессу[6]. Составление проекта бюджета администрацией президента повышает ответственность  исполнителей за качество бюджетных проектировок. После слушаний по проектам бюджета в военных комитетах конгресса в марте выпускаются «Решения по финансированию программ», утверждаемые министром обороны. На их базе происходит окончательное формирование бюджета, и в сентябре рассматриваются законопроекты по доходам и расходам и закон о бюджете. Финансовый год в США начинается с 1 октября. Как видно, в США процесс подготовки бюджетной заявки министерством обороны осуществляется почти в течение года.[7]

Особое внимание в процессе бюджетного планирования уделяется расходам на закупку, модернизацию, обслуживание вооружения и военной техники. В течение первого года  решения по развитию средств вооруженной борьбы принимаются в рамках трех взаимосвязанных систем: объединенной системы выработки требований к боевым возможностям вооруженных сил, системы планирования, программирования, разработки и исполнения бюджета и системы приобретения ВВТ. Это позволяет увязать в единый процесс: стратегическое планирование, определение потребностей вооруженных сил для обеспечения решения стоящих перед ними задач, разработку программ создания и закупок ВВТ, а также планирование, программирование, разработку и исполнение бюджета.

Бюджет министерства обороны США включает незначительное количество за­крытых статей финансирова­ния, относящихся  к разведывательным структурам и к некоторым сверхсекретным  программам министерства обороны. Все бюджетные документы министерства обороны, составляющие не один десяток томов, можно посмотреть на сайте в сети Интернет.

В бюджете министерства обороны США расходы раскрываются как по программам, так и по организационному  и целевому признакам.

Параллельно с проведением мероприятий на этапах программирования и разработки бюджета проводятся мероприятия этапа исполнения бюджета, на котором осуществляется контроль эффективности расходования текущих и ранее выделявшихся бюджетных ассигнований. По результатам проверки принимаются соответствующие решения и, при необходимости, в бюджет вносятся коррективы. Окончательный вариант проекта бюджета в декабре направляется в административно-бюджетное управление правительства, которое передает его президенту. Последний представляет на рассмотрение конгресса проект федерального бюджета США, включающий военные расходы. Проект в соответствии с установленным порядком проходит полный цикл рассмотрения, согласования и утверждения. После этого он оформляется в виде закона.

На втором году цикла допускается внесение некоторых корректив в разработанные документы. В конце каждого финансового года  министерство обороны может анализировать исполнение бюджета, оценивая прошлые, настоящие и будущие целевые затраты и, соответственно, внося необходимые изменения.

Кроме всего прочего, американские специалисты считают весьма существенным и тот факт, что двухлетний цикл вписывается в рамки четырехлетней работы президента. Так, в первый год после выборов президента его администрация определяет  приоритеты оборонной политики. На втором году цикла главным документом, с точки зрения обозначения направлений в областях военной политики, становится «Всесторонний обзор состояния и перспектив развития Вооруженных Сил США», который дает импульсы для планово-программной работы администрации на предстоящие годы.

Опыт США свидетельствует о достаточно кропотливой работе над составлением военного бюджета, в процессе которой разрабатываются бюджетные программы с одновременным представлением расходов по целевому и организационному признаку на ближайшие шесть лет.

Проблемы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в военно-бюджетный процесс в России

Относительно к процессу планирования, расходования и контроля использования средств федерального бюджета на содержание военной организации государства смысл бюджетирования, ориентированного на результат (БОР),  заключается в изменении установки в  деятельности органов военного управления и военных бюджетных учреждений с «надо потратить деньги» на «надо достичь результата».

Концепция БОР предполагает переход от планирования расходования бюджетных средств к планированию достижения результата, а осуществлять это следует путем внедрения в систему планирования и исполнения бюджета новых механизмов. Основы реформы бюджетного процесса и внедрения новых механизмов были закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249. Кроме того, значительную роль в нормативное регулирование внесла новая редакция Бюджетного кодекса РФ, закрепившая ряд норм, ориентированных на внедрение БОР. К механизмам БОР относятся следующие инструменты:

1. Доклады о результатах и основных направлениях деятельности.
2. Целевые программы (ведомственные, федеральные, региональные, муниципальные, долгосрочные).
3. Реестр расходных обязательств.
4. Обоснование бюджетных ассигнований.
5. Государственное (муниципальное) задание.
6. Трехлетний бюджет.
7. Стандартизация (регламентация) государственных услуг и функций.
8. Мониторинг финансового менеджмента.

Указанные инструменты призваны изменить схему организации бюджетного процесса таким образом, чтобы планирование, исполнение и контроль бюджетных средств осуществлялись исходя из необходимости формулирования и достижения целей, задач и показателей результата деятельности органов государственного управления.

Анализ состояния процесса внедрения БОР в военно-бюджетную сферу свидетельствует о том, что существует ряд проблем, решение которых требует дополнительного внимания. Основные из них:

−  недостаточное понимание органами военного управления, военными бюджетными учреждениями процедурных вопросов внедрения БОР (на федеральном уровне есть множество инструментов, однако специфика их применения в военно-бюджетной сфере  не достаточно разработана);

− отсутствие систематизированного аналитического обзора уже существующего практического опыта внедрения БОР в силовых министерствах и ведомствах;

−  отсутствие ведомственной программы встраивания инструментария БОР в действующий военно-бюджетный процесс;

− нередко повышение эффективности и оптимизация военных расходов органами военного управления рассматриваются исключительно как сокращение расходов;

− недостатки системы ценообразования на продукцию военного назначения, что приводит к необоснованному монопольному повышению цен на вооружение и военную технику со стороны поставщиков;

− неравномерное выделение денежных средств из федерального бюджета в течение финансового года, перечисление основной части денежных средств во втором полугодии;

− невозможность освоения в течение года в полном объеме денежных средств, выделяемых на обеспечение национальной обороны и безопасности, не только вследствие неритмичного финансирования, но и в силу невозможности надлежащего выполнения заказов отечественными организациями, включая предприятия ОПК;

   − отсутствие научно обоснованной и отвечающей современному состоянию Вооруженных Сил РФ и решаемым ими задачам системы критериев и показателей (индикаторов), позволяющих оценить результативность расходов на национальную оборону и обеспечить объективное обоснование потребностей армии и флота в различных видах ресурсов;     

− неразработанность методического обоснования процесса формирования, взаимоувязки и реализации государственных и ведомственных целевых программ Министерства обороны РФ, перехода к 3 – 5 летнему и более долгосрочному планированию и прогнозированию финансово-экономического обеспечения военного строительства;

− снижение кадрового потенциала финансово-экономических органов Вооруженных Сил РФ, утрата преемственности в деятельности должностных лиц и структурных подразделений финансово-экономической службы, снижение эффективности решения отдельных задач военно-экономического характера;   

   − сворачивание вследствие институциональных изменений в системе органов финансово-экономического обеспечения Вооруженных Сил РФ таких направлений деятельности как экономическая работа, военно-экономическая аналитическая деятельность, поиск внебюджетных источников финансирования потребностей армии и флота;

− наличие нецелевых расходов денежных средств, выделяемых Минобороны России, на сумму которых сокращается военный бюджет. 

Вместе с тем,  необходимо отметить, что элементы программно-целевого бюджетирования внедряются в сферу военного строительства. В первую очередь, это программирование обеспечения Вооруженных Сил ВВТ, обоснование органами военного управления потребных объемов бюджетных ассигнований в рамках трехлетнего бюджета; доклады руководителей органов военного управления о результатах использования бюджетных средств, разработка и реализация ведомственных целевых программ, централизация финансового обеспечения военных учреждений.

О совершенствовании  программного финансирования государственного оборонного заказа

Задачей первой  российской Государственной программы вооружения на 1996–2005 гг. (ГПВ–2005) было увязать реальные потребности и проблемы, стоящие перед Вооруженными Силами, с возможностями их финансового обеспечения, а также задать ориентир для бюджетного планирования при формировании основных показателей государственного оборонного заказа и быть долгосрочным планом развития Вооруженных сил. Однако запланированные показатели ГПВ–2005, ориентированные на экономический рост,  не были выполнены из-за несоответствия экономических прогнозов реальному положению дел в стране (например, при прогнозируемых темпах роста ВВП в 5–7% в 1996–1997 гг. он был отрицательный, а в 1998–1999 гг. – не более 2%), уменьшения объема запланированных средств по статье «Национальная оборона» как доли ВВП (в прогнозе 3,6–5,2%, распоряжением Президента РФ от 1998 г. – 3,5%, реально – 2,3–2,8%) и несоответствия фактического финансирования бюджетным показателям.[8] В среднем в 1996–2000 гг. на программу реально выделялось 23% от предусмотренных средств. Подобное привело к тому, что степень загрузки предприятий ОПК заказами в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ) по ГПВ–2005 не превышала 25–30%, в результате уровень оснащения Вооруженных Сил современными вооружениями и военной техникой снизился до 20%.[9]

В начале 2002 г. была утверждена Государственная программа вооружения на 2001–2010 (ГПВ–2010). Данная программа уже больше соответствовала финансово-экономическим реалиям. В ней упор сделан на функционирование ОПК за счет экспорта вооружений и военной техники (ВВТ) и финансирования разработки новых вооружений. При ее разработке составители исходили из того, что расходы на национальную оборону составят в среднем 2,7% ВВП на период 2001–2010 гг. Изменялась и структура расходов на содержание и развитие Вооруженных сил. Если в 2001 г. соотношение расходов составляло 70:30, то в 2005 г. планировалось уже 60:40 с перспективой достижения соотношения 50:50 к 2010 г.[10]

В рамках ГПВ–2010 предполагалось подготовить серийное производство техники нового поколения, которая должна стать основой системы вооружения к 2020 г.[11] ГПВ также включала в себя раздел, посвященный номенклатуре вооружений и военной техники, предлагаемых на экспорт.

ГПВ–2010, несмотря на очевидные успехи, отличалась перекосом в сторону стратегических ядерных сил и предполагала финансирование закупок обычных вооружений по остаточному принципу. В рамках программы до 2/3 средств, выделяемых на закупку ВВТ, направлялось на обеспечение насущных потребностей Вооруженных сил (закупка комплектующих, расходных материалов, учебно-тренировочных средств, ракет, боеприпасов и т.д.), при этом закупки сложных финальных образцов осуществлялись в единичных количествах.

После одобрения в январе 2003 г. Советом безопасности России «Основ военно-технической политики государства на период до 2015 года и дальнейшую перспективу» была принята в разработку очередная программу вооружения ГПВ–2015, основной чертой которой было сокращение доли НИОКР и увеличение финансирования серийного производства ВВТ. При разработке данной программы впервые система исходных данных по ней формировалась как единый документ и включала, помимо традиционных военно-стратегических, оперативных и макроэкономических исходных данных, комплексный прогноз развития военно-технического сотрудничества, перечень базовых и критических военных технологий на длительный период, ведущие тенденции развития ВВТ в мире на обозримое будущее, номенклатуру унифицированных компонентов для ВВТ с комплексом межведомственных (межвидовых) требований к ним и прогноз развития науки и техники в интересах обороны и безопасности государства.

Отличительной особенностью ГПВ-2015 также стал и тот факт, что в ней предполагается практически полностью учесть затраты на весь жизненный цикл ВВТ: разработку, производство, модернизацию, ремонт, а также подготовку и строительство объектов под монтаж вооружения. Приоритетом в поставке новых вооружений планируются части постоянной готовности.[12] Принципиально новым стало и то обстоятельство, что в рамках ГПВ допускается закупка ВВТ западных производителей для нужд Министерства обороны.

Пересмотр ГПВ–2015 вызван введением нового облика Вооруженных сил, также приближением срока корректировки действующей ГПВ–2015.

Целью ГПВ–2020 объявлено перевооружение вооруженных сил, доведение доли новых вооружений до 30% к 2015 г. и до 70–80% к 2020 г. В сентябре 2010 г. прежним министром обороны России был назван объем финансирования ГПВ–2020 в размере 19 трлн. руб.[13] Эта сумма покрывает только нужды Министерства обороны, с учетом потребностей других силовых ведомств России объем ГПВ–2020 составляет 22 трлн. руб.

Положение в области финансирования новой программы на 2012–2013 гг. представлено   в таблице.[14]

Распределение средств ГОЗ по видам ассигнований, %

Таким образом, ГПВ–2020 в настоящий момент является проработанной и подкрепленной финансированием. Приведенные в ней показатели представляются выполнимыми в условиях экономического роста в России и увеличения доли военных расходов в ВВП.

Итоги реформирования финансового обеспечения войск (сил)

При внедрении механизмов БОР неизбежно возникает вопрос о путях достижения намеченных результатов при минимальных затратах. При проведении данной работы возникает необходимость оценки эффективности действующей структуры бюджетных учреждений, в результате  выявляются избыточные и дублирующие функции различных бюджетных учреждений. Внедрение механизмов БОР стимулирует проведение реструктуризации сети государственных учреждений с целью формирования их оптимального состава. Реализация данного подхода в Министерстве обороны имела благие намерения -  усовершенствовать деятельность военной финансово-экономической службы. В ходе преобразований в 2009-2010 гг. количество уровней доведения бюджетных ассигнований до получателей было  сокращено до трех, число получателей бюджетных средств было сокращено в 2,8 раза, реализовывались мероприятия по формированию территориальных финансовых органов по субъектам Российской Федерации. В составе центрального аппарата Министерства обороны Российской Федерации вместо многочисленных финансовых структур созданы департаменты: финансового планирования, финансового обеспечения, учета и отчетности, социальных гарантий с подчинением их заместителю министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе. На эти структуры была возложена вся полнота ответственности за финансовое обеспечение Вооруженных Сил РФ. В центре и на местах была произведена замена большинства должностей финансово-экономической службы, ранее замещавшихся военнослужащими, на должности государственных гражданских служащих либо лиц гражданского персонала.[1] Впоследствии в апреле 2011 г. было принято решение о создании единого расчетного центра для обеспечения начисления и выплаты денежного довольствия военнослужащим Вооруженных Сил, а военная финансово-экономическая служба ликвидирована.

Необходимо справедливо отметить, что некоторые проведенные мероприятия должны были бы способствовать снижению трудоемкости и повышению эффективности исполнения федерального бюджета в части расходов на национальную оборону. Однако чрезмерная поспешность, недостаточная компетентность организаторов и проводников реформ, увлеченность стремлением как можно быстрее внедрить в военно-финансовую сферу практику западных стран привели к обратным результатам.

Существенный урон оборонному бюджету России за время реформ последнего времени (2009 – 2012 гг.)  нанесен по причине фактического упразднения ведомственного  финансового контроля. Благодаря этому стали возможными противоправные действия должностных лиц «Оборонсервиса», заключение невыгодных контрактов на приобретение за рубежом военной техники для удовлетворения потребностей российской армии и флота, крупные хищения работников расчетных центров Министерства обороны РФ. Вероятно, руководители, принимавшие подобное решение, забыли классическое положение о том, что финансовый контроль является неотъемлемой функцией государственного управления.  

В целях совершенствования финансово-экономического обеспечения обороноспособности государства, по нашему мнению, необходимо в первую очередь реализовать следующее:

а) шире, на научных основах, внедрять методы программно-целевого бюджетирования в сферу военного строительства;

б) восстановить в составе Центрального аппарата Министерства обороны РФ единую, подчиненную министру обороны, финансово-экономическую структуру, ключевые должности в которой укомплектовать специалистами, имеющими опыт работы в военно-бюджетной сфере;

в) возобновить деятельность территориальных финансовых органов, должности которых преимущественно должны комплектоваться офицерами военно-финансовой специальности;

г) возобновить обучение курсантов для  подготовки офицеров финансово-экономической специальности;

д) восстановить функционирование в Министерстве обороны РФ ведомственного финансового   контроля, как и прежде, на принципах соблюдения государственных интересов, объективности, гласности.

Опыт, как критерий истины, свидетельствует, что без четко отлаженного военно-финансового механизма, управляемого специалистами, достичь реальных целей развития системы обеспечения обороноспособности России невозможно.